UM PILAR DA COMPETITIVIDADE EUROPEIA
(Texto relevante para efeitos do EEE)

COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 14.2.2007 COM (2007) 35 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMI-TÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU.

A presente Comunicação inscreve-se no contexto do reexame do mercado único do séc. XXI actualmente em curso. Como tal, apresenta uma breve análise de uma das quatro liberdades fundamentais – a livre circulação de mercadorias – e acompanha e descreve um certo número de novas iniciativas concretas através das quais se pretende melhorá-la.

Os principais entraves técnicos à livre circulação de mercadorias na União Europeia foram já eliminados, em certos casos, e noutros foi prevenido o seu aparecimento. De um modo geral, as empresas e os cidadãos estão satisfeitos com o funcionamento actual do mercado interno de mercadorias.

No entanto, de acordo com os resultados da consulta pública sobre o futuro do mercado interno, persistem no mercado interno de mercadorias certas debilidades que continuam a ter efeitos negativos para as empresas e os consumidores.

Assim, por exemplo, as partes interessadas consideram que a existência de regras técnicas nacionais ainda impede um verdadeiro acesso ao comércio livre na UE. Desta forma, os consumidores não encontrarão estes produtos nos mercados nacionais e vêem-se, então, limitados nas suas possibilidades de escolha. Os interessados queixam-se também das incertezas e incoerências das regras comunitárias em vigor em matéria de comercialização dos produtos, bem como das deficiências da marcação CE. Os consumidores têm dúvidas sobre o que significa verdadeiramente a marcação CE, e alguns Estados-Membros são mais exigentes do que outros na aplicação das regras. Pode acontecer que os certificados de conformidade não sejam reconhecidos noutros países, ou que os fabricantes sejam sujeitos a níveis de custos diferentes em função dos organismos de ensaio e certificação. Além do mais, muitos cidadãos são ainda confrontados com burocracia inútil e custos adicionais quando pretendem matricular ou transferir o seu veículo para o país de residência.

Um mercado interno integrado e sem fronteiras continua a ser a melhor via para melhorar a competitividade da economia europeia.

Uma vez que o comércio de certos produtos dentro da UE envolve ainda demasiada burocracia e incerteza, a presente comunicação propõe quatro novas iniciativas destinadas a facilitar a livre circulação de mercadorias e simplificar e modernizar as regras e os princípios do mercado interno, em conformidade com os preceitos da iniciativa «Legislar melhor»:

• Uma proposta de regulamento que estabelece procedimentos para a aplicação de regras técnicas nacionais a produtos legalmente comercializados noutro estado-membro;

• Uma proposta de regulamento sobre a acreditação e a fiscalização do mercado;

• Uma proposta de decisão relativa a um quadro jurídico comum para os produtos industriais;

• Uma comunicação interpretativa relativa a procedimentos de matrícula de veículos automóveis provenientes de outro estado-membro.

Estas quatro iniciativas constituem elementos essenciais da estratégia renovada para o crescimento e o emprego e são parte integrante dos novos objectivos e do conjunto de iniciativas que a comissão apresentará no âmbito do reexame do mercado único do séc. XXI actualmente em curso.

1. INTRODUÇÃO

O mercado interno de mercadorias é um elemento fundamental da integração europeia. O que começou há 50 anos como parte de uma união aduaneira e trouxe consigo a supressão dos direitos aduaneiros dentro da Comunidade Europeia a partir de 1968 e o estabelecimento de uma pauta aduaneira externa comum, transformou-se, ao longo dos anos, numa das principais traves mestras da estabilidade e força da Europa. Não obstante a grande dimensão e a enorme complexidade desta tarefa, a Comunidade conseguiu criar em relativamente pouco tempo um quadro jurídico que transformou positivamente o quotidiano dos cidadãos e das empresas. Além de constituir um importante catalizador do crescimento dentro da Comunidade, o mercado interno de mercadorias também influencia fortemente a capacidade concorrencial da UE no plano internacional.
A presente comunicação inscreve-se no contexto do reexame do mercado único do séc. XXI actualmente em curso, cujos resultados serão apresentados em duas etapas em 2007:
• Um relatório intercalar, previsto para Fevereiro de 2007 tendo em vista o Conselho Europeu da Primavera, que será seguido por propostas mais concretas, no Outono de 2007. Partindo de uma consulta pública realizada em 2006, este reexame fornecerá uma análise global das quatro liberdades do mercado único.
• O relatório final proporá uma série de iniciativas que complementarão as medidas descritas na presente comunicação e nas propostas que a acompanham. A comunicação explica um conjunto de novas iniciativas destinadas a facilitar a livre circulação de mercadorias, contra um pano de fundo de persistentes incertezas e/ou excesso de burocracia na comercialização de certos produtos na UE.

2. O MERCADO INTERNO DE MERCADORIAS FUNCIONA BEM…

O mercado interno de mercadorias conduziu a uma interligação mais estreita das economias europeias e a uma forte expansão do comércio entre os Estados-Membros. O comércio entre os países da UE-27 representa dois terços do comércio total, o que demonstra a importância das trocas comerciais entre os 27 Estados-Membros quando comparadas com o comércio com o resto do mundo. Seria difícil, hoje em dia, imaginar a vida na UE sem os produtos provenientes de outros países. Em cada loja europeia há agora uma escolha muito mais diversificada de produtos de melhor qualidade. Mesmo os produtos da vida quotidiana já não são fabricados apenas a nível nacional, mas sim nos quatro cantos da Europa. E os cidadãos da UE não são os únicos a beneficiar das vantagens do mercado interno. Também as empresas podem operar com maior eficiência, graças à redução dos custos que têm de suportar para garantir a conformidade dos seus produtos e às economias de escala decorrentes da harmonização das regras técnicas nacionais.

No âmbito do mercado interno de mercadorias, foram cumpridas quase todas as promessas feitas no Livro Branco sobre a realização do mercado interno, de 1985. Através da aplicação dos artigos 28.º a 30.º do Tratado CE e de legislação comunitária derivada, foram eliminadas praticamente todas as barreiras técnicas ao comércio intracomunitário de mercadorias, em particular os obstáculos na cadeia de abastecimento. A maior parte do trabalho preparatório foi realizada antes de 1992. As principais barreiras ao comércio intracomunitário de mercadorias que ainda subsistem encontram-se no sector não harmonizado, ou noutros domínios igualmente importantes, como a fiscalidade (em que o nível de harmonização não é suficiente para suprimir com eficácia todos os obstáculos e distorções de carácter fiscal no mercado único) e a propriedade intelectual.

Os inquéritos mostram que, na sua maior parte, as empresas e os cidadãos estão satisfeitos com o funcionamento actual do mercado interno de mercadorias.

Os resultados de uma edição especial do Painel de Avaliação do Mercado Interno, intitulada «Dez anos de mercado interno sem fronteiras» (2002), revelaram que 76% das empresas interrogadas que exportavam para seis ou mais Estados-Membros da UE consideravam positivo o impacto do mercado interno na sua actividade. Mais de 60% destas empresas afirmaram que o mercado interno tinha contribuído para os bons resultados das vendas dos seus produtos noutros Estados-Membros. Um inquérito Eurobarómetro recente (1) mostrou que três quartos dos cidadãos europeus (75%) consideram positivos os efeitos do mercado interno de mercadorias.

3. … MAS EVOLUI RAPIDAMENTE!

Desde a eliminação dos controlos nas fronteiras internas em 1 de Janeiro de 1993, registaram-se modificações drásticas tanto dentro como fora da União Europeia.

• Os consumidores desfrutam das possibilidades que o mercado interno das mercadorias oferece: desde 1993, o mercado interno de mercadorias está centrado na eliminação de todas as barreiras técnicas na cadeia de abastecimento, para que os produtos possam ser vendidos localmente aos consumidores. Os produtos eram quase exclusivamente postos à venda no Estado-Membro de residência do consumidor. Obter informação sobre outros produtos vendidos noutros países da UE era difícil e demorado. Hoje em dia vieram juntar-se novas cadeias de abastecimento à típica cadeia do início da década de 90. Com a utilização crescente da Internet, a eliminação das fronteiras internas da UE, a introdução do euro, a descida dos custos dos transportes, etc., os clientes/consumidores têm um leque de opções muito mais vasto quanto ao local, ao momento e ao modo como podem adquirir um dado produto. A compra de produtos (por exemplo veículos automóveis) noutros Estados-Membros ou à distância torna-se, assim, cada vez mais frequente. Por esta razão, o risco de enfrentar entraves ao comércio dentro da UE diminui para as empresas e, em contrapartida, tende a aumentar para os consumidores.

• A inovação dos produtos é muito rápida: surgem novas tecnologias que permitem uma introdução rápida de novos produtos e uma flexibilidade acrescida dos processos de produção.

• As empresas devem adaptar-se rapidamente a novos desafios: as empresas enfrentam actualmente grandes desafios, alguns de natureza interna (evolução tecnológica cada vez mais rápida, défices de competências) outros de carácter externo (expectativas da sociedade no que respeita à defesa do consumidor, à protecção do ambiente e à protecção da saúde, por exemplo). Ao mesmo tempo, surgiu um novo sistema económico à escala mundial, caracterizado por uma mobilidade elevada. As empresas da União Europeia são confrontadas com a internacionalização crescente da economia mundial, estimulada pela melhoria das redes de transportes, a redução dos custos das comunicações, a diminuição das barreiras ao comércio e ao investimento e a intensificação da concorrência resultante da emergência de novos concorrentes mundiais.

4. NÃO HÁ MOTIVO PARA COMPLACÊNCIA

Apesar dos numerosos êxitos, o mercado interno de mercadorias não é um projecto acabado, uma vez que deve tomar em conta os progressos tecnológicos mais recentes, o contexto mundial e a evolução das necessidades dos consumidores. A melhoria do mercado interno é um processo contínuo que requer esforços constantes e uma vigilância e actualização permanentes. Em Abril de 2006, a Comissão lançou uma consulta pública sobre o futuro do mercado interno. Os resultados desta consulta (2) mostram que, embora muitas das partes interessadas estejam satisfeitas com os importantes progressos conseguidos, são apontados dois grandes problemas no quadro do mercado interno de mercadorias:

• As regras técnicas nacionais constituem ainda obstáculos importantes à livre circulação de mercadorias na UE. As insuficiências na aplicação e no controlo das regras do Tratado, sobretudo nos sectores não harmonizados, são vistas como uma barreira importante, em particular para as PME. As partes interessadas afirmam que as regras técnicas nacionais ainda dão origem a consideráveis obstáculos à livre circulação de mercadorias na UE, traduzindo-se na realização de ensaios e controlos administrativos suplementares. Na sua opinião, o actual sistema de fiscalização do mercado necessita de melhorias significativas, dada a falta de coerência entre as abordagens nacionais. Além disso, os Estados-Membros não dispõem de recursos adequados para fazer face à evolução constante do contexto empresarial em que decorrem as trocas comerciais.

• Muitas das regras comunitárias são incoerentes ou demasiado complexas. As partes interessadas queixam-se da incerteza e incoerência das regras comunitárias. Assim, por exemplo, em certos casos aplicam-se definições diferentes ao mesmo produto, ao passo que noutros faltam definições para noções fundamentais. Há sobreposições entre procedimentos de avaliação da conformidade diferentes e os

5. PROCURAR SOLUÇÕES

Os resultados da consulta pública sobre o futuro do mercado interno são claros: importa melhorar a qualidade da legislação comunitária aplicável às mercadorias e o mercado interno de mercadorias deve prestar maior atenção às necessidades e interesses dos cidadãos.

A Comissão propõe, por conseguinte, as quatro iniciativas seguintes:

1. Uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece procedimentos para a aplicação de certas regras técnicas nacionais a produtos legalmente comercializados noutro Estado-Membro e revoga a Decisão n.º 3052/95/CE;
2. Uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos;
3. Uma proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos;
4. Uma comunicação interpretativa relativa aos procedimentos de matrícula de veículos provenientes de outro Estado-Membro.

Estas acções têm como objectivo resolver alguns dos principais problemas do mercado interno de mercadorias apontados no âmbito da consulta pública sobre o futuro do mercado interno, propondo as soluções seguidamente descritas:

5.1. Eliminar os graves obstáculos à livre circulação causados pelas regras técnicas nacionais

O princípio da livre circulação de mercadorias está consagrado no Tratado CE e é directamente aplicável em todos os Estados-Membros. O Tratado obriga os Estados-Membros a aceitar produtos legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado-Membro que não estão sujeitos a medidas de harmonização comunitária, excepto se a restrição ao comércio se justificar especificamente por razões imperativas de interesse geral, como a protecção da saúde humana ou a protecção do ambiente. Isto significa que certas barreiras nacionais podem ser justificadas, mas outras não.

Na prática, no entanto, os obstáculos técnicos à livre circulação de mercadorias na UE são ainda frequentes. Esses obstáculos são criados por regras nacionais que obrigam as empresam a adaptarem os produtos legalmente comercializados no Estado-Membro de origem às regras do Estado-Membro de destino. No quadro de um inquérito, cerca de 35% das empresas mencionaram problemas ligados às regras técnicas de outros Estados-Membros e cerca de 50% decidiram adaptar os seus produtos a estas regras (3).

Vários factores contribuem para que estes obstáculos continuem a existir.

Muitas empresas carecem dos conhecimentos, tempo e recursos humanos e financeiros necessários para fazerem valer os seus direitos no Estado-Membro onde pretendem vender os seus produtos. Há também um desconhecimento generalizado do princípio da livre circulação de mercadorias por parte das empresas e das autoridades nacionais, que se deparam frequentemente com incertezas jurídicas quanto ao ónus da prova em caso de conflito. Além disso, as empresas correm riscos quando decidem comercializar um produto noutro Estado-Membro. É-lhes difícil saber de antemão se podem vender os seus produtos legalmente noutro Estado-Membro. Embora o Tribunal de Justiça tenha confirmado o princípio de que os Estados-Membros são obrigados a compensar os particulares por perdas ou danos causados por infracções à legislação comunitária directamente aplicável pelas quais possam ser considerados responsáveis, esta incerteza conduz, na prática, a que as empresas prefiram não arriscar e «joguem pelo seguro», a fim de evitar eventuais conflitos ou discussões com as autoridades nacionais do Estado-Membro de destino.

O princípio da livre circulação de mercadorias está consagrado no Tratado e foi objecto de numerosos acórdãos do Tribunal de Justiça. Importa intensificar os esforços no sentido de aplicar plenamente este princípio, para que qualquer produto legalmente comercializado num Estado-Membro possa ser facilmente comercializado nos outros países da UE. A proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece procedimentos para a aplicação de certas regras técnicas nacionais a produtos legalmente comercializados noutro Estado-Membro e revoga a Decisão n.º 3052/95/CE assegurando, por conseguinte, que as empresas possam confiar neste princípio do Tratado e que as administrações nacionais disponham de instrumentos para o aplicar.

A proposta norteia-se pelos princípios da transparência e eficiência:

• Transparência das trocas de informação entre as empresas e as autoridades nacionais;
• Eficiência ao evitar duplicações dos controlos e ensaios, permitindo simultaneamente que os Estados-Membros mantenham um nível elevado de defesa dos consumidores e de protecção do ambiente.

A proposta aborda, em particular, o ónus da prova, estabelecendo os requisitos processuais necessários para recusar o acesso de um produto ao mercado. Determina, nomeadamente, que o Estado-Membro de destino deve justificar por escrito a razão técnica ou científica concreta da sua intenção de recusar o acesso do produto ao mercado nacional. O operador económico terá igualmente o direito de defender a sua posição e de apresentar argumentos sólidos às autoridades competentes.

5.2. Introdução dos produtos no mercado: prioridade à segurança!

A evolução gradual do mercado interno de mercadorias deu lugar a uma miscelânea de procedimentos e regras diferentes. Algumas destas regras implicam uma sobrecarga para as empresas e autoridades de fiscalização e geram custos administrativos desnecessariamente elevados, bem como incoerências jurídicas na sua aplicação. Embora inicialmente concebidas para melhorar a saúde e a segurança, as regulamentações técnicas podem também tornar-se instrumentos de proteccionismo.

Em primeiro lugar, as regras em matéria de avaliação da conformidade dos produtos devem tornar-se menos complexas para as empresas e as autoridades. Na situação actual, alguns produtos estão sujeitos a procedimentos diferentes para cumprirem as exigências de diversas directivas. Em muitos domínios, as empresas são obrigadas a garantir a conformidade não com um só texto legislativo, mas sim com uma panóplia de instrumentos jurídicos. Por outro lado, devido às diferenças existentes ao nível da redacção e dos conceitos, têm cada vez maior dificuldade em compreender as suas obrigações legais. Assim, vêem-se forçadas a procurar aconselhamento jurídico com maior frequência para poderem aplicar devidamente a lei. Em certos casos, os fabricantes são mesmo obrigados a dirigir-se a organismos de ensaio diferentes para obterem a certificação de um mesmo produto ao abrigo de directivas diferentes. Além do mais, faz-se agora sentir a necessidade de assegurar uma atestação independente e credível da competência, imparcialidade e integridade dos organismos de avaliação da conformidade.

Em segundo lugar, as actividades de fiscalização do mercado são fundamentais para proteger os consumidores de produtos que não sejam seguros ou que não estejam em conformidade com a regulamentação. A segurança do mercado europeu depende em grande medida de uma fiscalização activa e uniforme do cumprimento das disposições comunitárias em matéria de segurança dos produtos. No entanto, as autoridades nacionais não dispõem dos meios necessários para garantirem uma fiscalização do mercado eficiente e coerente e são constantemente confrontadas com novos desafios, como a rápida evolução da economia, a entrada de novos produtos no mercado e o volume crescente das importações provenientes de países terceiros.

Além disso, a internacionalização e complexidade crescentes das transacções comerciais tornam cada vez mais difícil identificar os agentes da cadeia de distribuição, e as autoridades vêem-se por vezes impossibilitadas de encontrar o interlocutor adequado quando surge um problema. O modo como a fiscalização do mercado está hoje organizada na Europa já não é adequado num mercado único sem fronteiras internas.

Os produtos circulam livremente dentro da Comunidade sem passarem por postos de controlo internos, mas as competências das autoridades nacionais estão limitadas ao seu próprio território. Em consequência deste facto, é possível que alguns produtos perigosos passem através das malhas da rede e sejam colocados no mercado. Tais produtos constituem frequentemente um risco sanitário e financeiro para o consumidor. Esta situação cria igualmente uma vantagem concorrencial desleal para os operadores que não cumprem as regras, sobretudo nos sectores sensíveis aos preços. Pelo facto de não cumprirem as exigências materiais ou processuais, estes operadores podem conseguir poupanças substanciais ao nível dos custos decorrentes da garantia da conformidade e, assim, oferecer os seus produtos a preços mais baixos do que os seus concorrentes que cumprem a lei. Importa, por conseguinte, coordenar e reforçar as actividades de fiscalização do mercado em todo o mercado interno sem fronteiras, onde é frequentemente necessário tomar medidas concertadas à escala da UE.

Em terceiro lugar, é necessária uma muito maior protecção da marcação CE. Em teoria, a função desta é simples: mostra às autoridades de fiscalização e aos consumidores que o fabricante declara ter respeitado todas as directivas CE aplicáveis. Um produto que apresente a marcação CE pode, por conseguinte, circular livremente em todo o território comunitário.
No entanto, muitos comerciantes, europeus e de países terceiros, nem sempre compreendem o que significa a Marcação CE, pelo que alguns dos produtos que apresentam esta marcação não estão em conformidade com a legislação. Tais produtos geralmente não oferecem o mesmo nível de segurança que os produtos em conformidade com as normas CE, constituindo assim um grave risco para os consumidores. Os produtos que violam as normas podem ser produzidos a mais baixo custo. Esta situação dá, assim, origem a uma vantagem concorrencial desleal para os operadores que não respeitam as regras.

A proposta de decisão relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos irá racionalizar os diversos procedimentos de avaliação da conformidade dos produtos, de modo a evitar sobreposições e a simplificar os procedimentos excessivamente complexos. Apresentará igualmente disposições harmonizadas para a legislação futura.

Paralelamente a esta proposta, a Comissão irá garantir a protecção jurídica da Marcação CE mediante o registo como marca colectiva. Esta nova protecção permitirá às autoridades públicas tomar medidas rápidas e eficazes contra a utilização abusiva. As empresas que respeitam as regras estarão também protegidas contra os comerciantes desonestos que usam a Marcação CE em produtos que não oferecem o elevado nível de protecção exigido na Europa.

A proposta de regulamento que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos facilitará a avaliação da conformidade através da acreditação dos laboratórios e estabelecimentos de ensaio, para que os certificados e relatórios de ensaios por estes emitidos sejam aceites sem reservas em toda a União.

A segurança dos consumidores continua a ser uma preocupação fundamental. Por conseguinte, a proposta de regulamento que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos reforçará igualmente as actividades de fiscalização do mercado em toda a UE, tendo em vista a rápida identificação e retirada do mercado dos produtos não conformes.

5.3. Ajudar os cidadãos a transferir o seu automóvel de um Estado-Membro para outro

Na sua Agenda para os Cidadãos (4), a Comissão prometeu eliminar obstáculos específicos que os cidadãos ainda encontram. Estes surgem com bastante frequência, por exemplo, quando um cidadão compra um veículo a motor noutro Estado-Membro. Embora a aquisição transfronteiriça de veículos a motor tenha sido consideravelmente facilitada por diversas medidas já adoptadas (por exemplo, o sistema de homologação CE de veículos completos e o novo regulamento de isenção por categoria relativo à aplicação das regras de concorrência à venda e à assistência de veículos a motor), muitos cidadãos são ainda confrontados com burocracia inútil e custos adicionais quando pretendem transferir ou matricular o seu veículo no país de residência. A multiplicidade de problemas causados pelas formalidades burocráticas de matricular um veículo ainda constitui um entrave à sua aquisição no estrangeiro pelos cidadãos.

É provável que muitos destes problemas venham a desaparecer a longo prazo, quando todos os veículos dispuserem do certificado de matrícula harmonizado. A Comissão optou, por conseguinte, pela publicação de uma comunicação interpretativa relativa aos procedimentos de matrícula de veículos provenientes de outro Estado-Membro. Esta comunicação apresenta uma panorâmica abrangente dos princípios do direito comunitário aplicáveis à matrícula de veículos num Estado-Membro diferente do Estado onde são adquiridos, bem como à transferência de matrícula entre Estados-Membros, à luz da evolução recente da legislação europeia e da jurisprudência do Tribunal de Justiça. A comunicação servirá de base a um guia do cidadão relativo à transferência de veículos dentro da UE.

6. CONCLUSÃO

Melhorar o funcionamento do mercado interno das mercadorias, em benefício das empresas e dos cidadãos, é uma das grandes prioridades da Comissão Europeia.

As exigências fundamentais não são hoje muito diferentes do que eram em 1985, quando a Comissão publicou o seu Livro Branco sobre a realização do mercado interno, e em
1993, com a entrada em vigor do mercado único europeu.

Um mercado sem fronteiras e integrado constitui ainda a melhor via para melhorar a competitividade da economia europeia.

Assim, a optimização do funcionamento do mercado interno de mercadorias é crucial para a renovada estratégia para o crescimento e o emprego, pois permitirá à UE competir e ter êxito numa economia globalizada, na qual os nossos principais parceiros comerciais dispõem de mercados unificados de grandes dimensões.

As quatro iniciativas agora apresentadas constituem um passo importante nesse sentido e são um elemento fundamental da nova estratégia do mercado único para o século XXI.

Notas:

(1) http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/index_en.htm
(2) SEC (2006) 1215 de 20.9.2006.
(3) Segundo relatório bienal sobre a aplicação do princípio do reconhecimento mútuo no mercado interno, COM (2002) 419 final de 23 de Julho de 2002.
(4) COM (2006) 211 de 10.5.2006.

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